La semplificazione degli appalti pubblici è un tema che sta molto a cuore dello Sportello Appalti Imprese ed è un cavallo di battaglia da sempre di Promo PA Fondazione. Perché semplificare è così complicato, soprattutto negli appalti?
Si, Semplificare é complicato. L’affermazione non é paradossale come sembra. Risponde solamente alla verità dei fatti e a quanti per esempio ritengono che sul tema più in evidenza, quello degli appalti, la soluzione sia quella di abolire il codice o di gestire il settore attraverso Commissari, che si possono giustificare certamente per situazioni di emergenza ma non certo a regime.
Sulla materia, che ovviamente non é la sola a dover essere semplificata, una chiave di lettura per un approccio razionale al problema la offre la recente delibera dell”Anac sulla semplificazione e la digitalizzazione, che ha il pregio di sottolineare alcuni aspetti da non sottovalutare quando si apre il capitolo semplificazioni.
Il primo dei quali è che il Codice dei contratti attua le direttive UE in materia di appalti pubblici. Si potrebbe discutere sull’utilità di emanare una legge nazionale quando si poteva far riferimento a quella europea o sul fatto che il codice elude il divieto di gold plating, quello di aggravare i vincoli posti dalle direttive europee, ad esempio in materia di subappalto. Resta il fatto che l’Italia è tenuta ad adeguarsi alla legislazione sovranazionale e che la materia deve essere affrontata con attenzione. Esclusa come pittoresca l’ipotesi di abolizione, anche quella di una regolamentazione ex novo appare controproducente, perché le continue modifiche alla normativa rischiano di produrre effetti contrari a quelli desiderati, spiazzando gli operatori del settore che devono continuamente adeguare la propria organizzazione e le proprie procedure.
Cosa si può fare allora? Quale le leve su cui spingere il legislatore ad intervenire?
Le vie da percorrere sono quelle dell”attuazione del codice riguardo principalmente a due percorsi. Il primo riguarda la digitalizzazione delle procedure, che se portate a compimento, potrebbe aiutare a semplificare molti degli adempimenti sulla trasparenza, rendendoli superflui. Per attuare l’art. 44 del Codice sulle modalità di digitalizzazione di tutti i contratti pubblici ANAC e AGID hanno definito già dal 2017 gli elaborati necessari per emanare il decreto relativo, che però per motivi inspiegabili deve ancora vedere la luce. L”altro tema su cui purtroppo si è fatto poco o niente è quello della professionalizzazione delle stazioni appaltanti e della relativa qualificazione prevista dall”articolo 38 del Codice, sul quale il recente documento ANAC cita un recente studio di Promo P.A. condotto in collaborazione con JAGGAER , che dimostra “una certa difficoltà delle amministrazioni, soprattutto quelle più piccole, a svolgere analisi di mercato preliminari all’avvio della procedura, tali da consentire di confrontare prezzi e soluzioni, nonostante le possibilità di negoziazione previste dalle attuali procedure di gara (ad esempio, attraverso dialoghi competitivi o consultazioni preliminari di mercato)“.
Cosa si aspetta dal nuovo Decreto Semplificazioni che dovrebbe essere emanato dal Governo entro giugno?
Il decreto per quanto riguarda gli appalti dovrebbe accelerare la cantierizzazione delle opere pubbliche utilizzando un modello commissariale più o meno spinto (a seconda della linea politica che prevarrà) e dovrebbe prevedere alcune modifiche al codice rispetto ad alcuni istituti problematici, come il sorteggio, il subappalto, l’abuso d’ufficio, la progettazione.
Il decreto dovrebbe poi a mio avviso ampliare la portata dell’articolo 264 del decreto legge 342020, intervenendo anche sulla paradossale limitazione temporale al 31.12.2020, che è come dire che il regime normale è quello della complicazione. Fra l’altro la limitazione temporale – salvo i casi delle attività strettamente legate a interventi collegati al Covid, contrasta con quanto affermato nell’ultimo comma dell’articolo, che attribuisce alle semplificazioni introdotte il rango di quei livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art 117 della Costituzione, che per loro intrinseca natura non possono essere a termine.
Più in generale occorre fare una riflessione a monte. è evidente l’utilità di operare, a livello di prevenzione, su fenomeni patologici come la corruzione ma deve essere altrettanto chiaro che più si ampliano gli adempimenti a livello preventivo più si incide sull”allungamento dei tempi delle procedure . L”enfatizzazione sulla prevenzione deriva anche dalla bassa collocazione dell”Italia nelle graduatorie internazionali sulla corruzione , considerate peraltro inattendibili da autorevoli commentatori , sulle quali andrebbe fatto un discorso a parte anche per il mancato riscontro nelle evidenze oggettive della incidenza dei reati contro la PA. Già Zanardelli si poneva il problema dell”equilibrio fra prevenzione e repressione, privilegiando la seconda. Oggi che i mezzi di indagine non mancano di certo per un” efficace opera di repressione, si potrebbero ridurre gli oneri sul primo versante a beneficio dell”accorciamento dei tempi.
Per il resto, sarà difficile se non impossibile attendersi testi di legge che si possano leggere senza avere la compagnia di uno studio legale ma intanto continuare la strada intrapresa dall’articolo 264 sarebbe già un successo
