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Analisi di processi e competenze di PA e imprese per migliorare l'efficacia degli appalti pubblici

22.11.2018

ANALISI DI PROCESSI E COMPETENZE DI P.A. E IMPRESE PER MIGLIORARE L’EFFICACIA DEGLI APPALTI PUBBLICI

Riccardo Colangelo

Il sistema degli appalti pubblici si articola su un numero elevatissimo di stazioni appaltanti, di dimensioni e volumi di attività diversi. Questo non migliora l’efficacia del sistema complessivo, la qualità dei risultati e le possibilità di controllo della spesa. Il Codice dei contratti pubblici recepisce l’indirizzo sulla riduzione delle stazioni appaltanti ed il miglioramento delle loro capacità, introducendo la loro qualificazione (art. 38) come strumento di selezione e sviluppo.

Al contempo c’è l’esigenza di rinforzare il ruolo degli appalti pubblici come leva di sviluppo per il sistema paese, in particolare per le PMI. Questo richiede alla P.A. un uso strategico della programmazione della spesa e della progettazione delle procedure di affidamento, mentre richiede alle imprese, in particolare le PMI, di conoscere e comprendere il sistema pubblico e migliorare la loro capacità di offerta verso la P.A..

La Regione Autonoma della Sardegna sta affrontando il problema da diversi anni con la sua agenzia Sardegna Ricerche, che ha costituito al proprio interno lo Sportello Appalti Imprese. Questo sportello ha l’obiettivo di sviluppare il sistema degli appalti pubblici in Sardegna, fornendo supporto sia alle stazioni appaltanti, che alle imprese, in particolare PMI, per il miglioramento delle loro competenze e capacità operative.

La prospettiva introdotta dalla qualificazione delle stazioni appaltanti, assieme al cambiamento imposto alla gestione della spesa con la contabilità per missione/programma e la conseguente programmazione degli acquisti pubblici (art. 21 del dlgs 50/16), è quella della crescita delle capacità e delle professionalità delle stazioni appaltanti, ma anche necessariamente del sistema imprenditoriale.

Per fronteggiare questa evoluzione, lo Sportello Appalti Imprese si propone di rivedere le strategie di supporto a P.A. ed imprese, sulla base di una conoscenza approfondita delle loro capacità ed esigenze.

Per affrontare il processo di qualificazione previsto dal Codice, le P.A. dovranno analizzare criticamente i propri processi operativi e le competenze del proprio personale, ed in questo avranno bisogno di un supporto che potrà essere offerta dallo Sportello Appalti Imprese. A loro volta le imprese dovranno adeguarsi al cambiamento della P.A., migliorando la capacità di utilizzo della spesa pubblica come strumento di crescita, anche attraverso il miglioramento delle proprie capacità competitive.

Per operare efficacemente in questo contesto, Sportello Appalti Imprese ha la necessità di acquisire una conoscenza strutturata dello stato corrente del sistema degli appalti pubblici, processi e competenze per la P.A., grado di conoscenza della P.A. e capacità di partecipazione per le imprese. A questo scopo ha avviato un progetto di rilevazione, utilizzando un questionario di autovalutazione, che permetterà di ottenere:

- Mappa dei processi svolti dalle stazioni appaltanti nella regione;
- Mappa delle esigenze formative del personale operante nelle stazioni appaltanti;
- Mappa dei fabbisogni informativi e formativi delle imprese sarde.

La compilazione del questionario è richiesta al personale che opera nell’ambito degli appalti, indipendentemente dall’incarico ricoperto. Le informazioni fornite e l’identità del compilatore saranno ritenute confidenziali, e non saranno soggette ad essere diffuse, neanche all’amministrazione o impresa di appartenenza, ma saranno utilizzate solo in forma aggregata su base regionale a fini di analisi.

Per alcune realtà più complesse è previsto di procedere ad approfondimenti diretti per coprire le aree non sufficientemente dettagliate dal questionario.

La metodologia di self assessment adottata, in collaborazione con l’università Roma Tor Vergata, (ProAM – Procurement Assessment Methodology[i]), si basa su di un modello generale dei processi, delle conoscenze, delle attività svolte nel sistema degli approvvigionamenti, e ne rileva il grado di adeguatezza. Il modello alla base della metodologia è stato semplificato per rispecchiare le situazioni tipiche del procurement pubblico e per essere adattato alla rilevazione sulle imprese.

L’obiettivo è analizzare circa 200 amministrazioni e circa 120 imprese. La rilevazione è stata avviata a metà ottobre, e di seguito si dà un’idea dei contenuti e dei risultati allo stato attuale.

LA RILEVAZIONE SULLE P.A.

Per le amministrazioni pubbliche la rilevazione, oltre a fornire informazioni sul sistema degli appalti pubblici, potrà essere uno strumento per individuare le aree di processo o delle competenze su cui agire per prepararsi al processo di qualificazione che sarà messo in atto da ANAC. Per questo la rilevazione seguirà le linee previste dal codice, che richiede (art. 38):

- capacità di programmazione e progettazione;
- capacità di affidamento;
- capacità di verifica sull'esecuzione e controllo dell'intera procedura, ivi incluso il collaudo e la messa in opera;
- strutture organizzative stabili;
- presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze in rapporto alle attività da svolgere;
- sistema di formazione ed aggiornamento del personale.

Anche se il campione attuale è ridotto, si rileva che i processi relativi all’affidamento sono giudicati adeguati o più che adeguati, mentre ci sono carenze in tutte le attività connesse con la conoscenza del mercato e dei fornitori (marketing di acquisto, sourcing, analisi dei mercati, valutazione delle performance), e nell’ambito della programmazione, pianificazione e gestione del piano degli acquisti. Le aree del dialogo competitivo e del partenariato per l’innovazione sono fortemente carenti, in quanto di uso limitato.

Per quanto riguarda le conoscenze tecniche del personale, sono ritenute adeguate quelle direttamente legate all’affidamento dei contratti pubblici, mentre sono carenti quelle sul risk management, sull’analisi dei mercati e la gestione dei fornitori, oltre a quelle sulle normative sugli approvvigionamenti al di fuori dell’ambito pubblico.

 

LA RILEVAZIONE SULLE IMPRESE

Alle imprese viene sottoposto un questionario relativo a due aspetti:
- la conoscenza del sistema degli appalti pubblici (obiettivi e modalità di funzionamento della P.A.) e la percezione della qualità del rapporto tra amministrazioni pubbliche e settore delle imprese;

- la valutazione della propria capacità di gestire le opportunità commerciali rappresentate dal settore pubblico, dalla loro individuazione alla acquisizione dei contratti.

Di seguito si riportano, a titolo di esempio, le sintesi grafiche della elaborazione dei primi questionari ricevuti, relativi alla percezione e conoscenza dei processi di appalto della P.A., ed alla capacità di gestione del processo di offerta verso la P.A..

Si rileva come, in media, i processi della P.A. vengono giudicati parzialmente adeguati, salvo quelli che riguardano il rapporto con le imprese e la considerazione del valore economico delle offerte, interpretabili come un giudizio di insufficiente conoscenza del mercato da parte della P.A.

Per quanto riguarda la valutazione delle proprie capacità di offerta verso il sistema degli appalti pubblici, in media si rileva un giudizio di parziale adeguatezza, su tutte le componenti.

 

I PROSSIMI PASSI

La rilevazione è nella fase iniziale, per cui i risultati ottenuti sono puramente indicativi. Con l’ampliamento dell’adesione al progetto di rilevazione da parte delle P.A. e delle imprese crescerà la capacità di analisi, che potrà essere svolta anche per sottoinsiemi omogenei, dando così un quadro completo del sistema degli appalti pubblici in Sardegna, e perfezionando una metodologia di analisi esportabile in altri ambiti regionali.



[i]Colangelo Riccardo e D’Ercole Luigi, “Approvvigionamenti e governabilità della spesa: Una metodologia di assessment”, Sistemi & Impresa, n. 8, ottobre 2000

R. Colangelo – “Spend management e Procurement management - La gestione della domanda interna e degli acquisti per migliorare i risultati aziendali” – ed. Franco Angeli, pp 288-317

R. Colangelo – “Spendere WISELY and WELL – L’integrazione del procurement management nelle strategie di business” – ed. Franco Angeli, pp 141-148



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